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為法治中國建設鼓與呼——十三屆全國人大一次會議甘肅代表團建議掃描(一)

稿件來源:人民之聲報 發布時間:2018-03-26 08:41:33

  在我省出席十三屆全國人大一次會議代表所提的120件議案建議中,有關司法立法方面的建議共計 15 件,內容涉及兒童權益保障、生態環保、司法公正、社會綜治、知識產權保護等。這些建議旨在通過立法呼吁,不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系,為促進經濟社會健康發展、改善民生提供有力法制保障。
 
  【建議出臺兒童福利法】
 
  兒童的健康成長關乎國家前途和民族命運,也關系社會穩定和家庭幸福。據統計,目前,我國16歲以下的青少年約有2.5億人,占總人口的17.78%。近年來,各類未成年人遭受意外傷害、不法侵害以及違法犯罪的事件頻發,引發了社會各界極大關注和反響。另外,目前,我國有近1000萬殘疾兒童以及超過900萬的農村留守兒童和3000多萬的城鄉流動兒童。由于種種原因,尚有一批兒童缺乏關愛和保護,生活處于困境,成長環境堪憂。兒童作為特殊的弱勢群體,需要國家和社會通過專門的福利方式給予特殊保護和幫助。《聯合國兒童權利公約》規定兒童有生存權、發展權、參與權和受保護權等。要實現這些權利,就必須充分發揮立法的引領和推動作用。但是,我國現有兒童福利立法在國家責任、行政協調、家庭責任等方面還不清晰,迫切需要一部專門的兒童福利法來統一規范全國兒童福利工作,完善兒童福利保障法制體系。
 
  為此,張海波等代表提出《關于出臺兒童福利法的建議》。建議指出,兒童福利法的立法宗旨可以表述為安全、保障、發展;立法原則應堅持兒童優先、兒童利益最大化;全面保障、量力而行;政府主導、社會參與;統籌兼顧、適度普惠。在具體制度內容設計上,建議明確兒童福利管理機構,明確監護主體及其責任,明確兒童福利案件處理程序,確立兒童醫療保障制度,明確兒童福利安置措施,明確社會力量參與兒童福利的途徑。
 
  【建議增加虐待兒童罪】
 
  近期頻發的虐童事件引起社會輿論的高度關注。為此,張海波等代表還提出了《關于增加虐待兒童罪的建議》。建議指出,應該對虐待兒童的犯罪增加違法成本,從普通罪名提出,增設專門罪名并提高量刑。
 
  張海波等代表認為,虐待兒童罪,建議處三年以下有期徒刑或者拘役;情節惡劣的,處三年至七年以上有期徒刑。單位犯前款罪的,對單位判處罰金,并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員依照前款規定處罰。
 
  建議指出,任何對兒童有看管義務的人,都可以成為這個罪名的行為主體。具體來講,應集中在以下幾方面人員:(一)家庭成員為家中未成年人聘請的保姆、育兒嫂等;(二)幼兒園、中小學等學校以及其他培訓、教育機構中的教師、營養師、保健員、醫療人員等;(三)醫院的醫療人員;(四)福利院等公益機構的工作人員;(五)其他任何因接受委托或因職務義務而需要承擔看護責任的自然人或單位。
 
  虐待兒童罪的侵犯客體及侵害的法益應作出哪些明確規定或解釋?建議指出,對于“兒童”的界定應為十四歲以下的未成年人;該罪名的侵犯法益應當解釋為兒童的生命健康權。具體來說,應該包括兒童的生命權、健康權和身體權。
 
  什么樣的行為手段屬于虐待?建議指出,虐待包括使用人身暴力和性暴力、威脅和恐嚇、情感虐待和經濟剝奪。根據近期頻發的幼兒園虐童事件中侵害人所使用的手段來看,針刺、推搡踢打等毆打、喂食芥末和安眠藥或其他不明物體等以及威脅恐嚇等行為,其中有些行為(例如喂食安眠藥)可能無法通過檢測或者鑒定能夠證實對被侵害兒童產生直接的損害結果。因此,對于“虐待兒童罪”中的虐待行為,不應受到“殘忍手段”的局限,而應該擴大范圍到一切可能對兒童的身體健康和心理健康產生不良影響的行為,特別是一些不可逆的心靈創傷或許對被侵害兒童產生的影響更大。
 
  【建議制定環境訴訟法】
 
  隨著全國各地環保法庭和最高人民法院、各高級人民法院環境資源審判庭的成立,迎來了我國環境司法專門化的新開端。但環境司法制度的確立,不能僅僅停留在機構設置上,更應當有完善齊備的訴訟機制作為保障。因此,對環境訴訟程序進行特別化立法設置,就顯得更加迫切。
 
  為此,張海波等代表針對法院環保涉訴工作實際,提出了《關于制定環境訴訟法的立法建議》。建議指出,全國人大著手制定環境訴訟法,通過規定專門的環境訴訟程序,專門指導環境訴訟的司法審判。立法內容主要應涉及如下方面:環境訴訟當事人;環境訴訟證據保全程序;環境執法與司法的協調機制;生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟的區別;環境糾紛案件處理中,如何將民事侵權訴訟、行政附帶民事訴訟、刑事附帶民事訴訟及公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟等的多種法益相銜接和統一的問題。
 
  【建議修法時規定“設立環境資源專門法院”】
 
  在建議對環境訴訟程序進行特別化立法設置的同時,張海波等代表還提出了《關于在法院組織法修改時規定“設立環境資源專門法院”的建議》。建議認為,由于受限于《人民法院組織法》等立法對專門法院設置的制度供給不充分,環境資源司法專門化很難取得體制性突破,環境資源類案件刑事、民事和行政案件的三合一審判無法完全保障到位,環境資源司法審判不專業、執法尺度不統一、同案不同判的問題難以避免。
 
  為此,張海波等代表建議,全國人大常委會著手修訂《人民法院組織法》及相關法律時,體現改革的理論成果和實踐成果,對專門法院的設置與職權等作出更加明確的規定。相關修改應涉及以下方面:
 
  一是統籌考慮已有專門法院和新設專門法院類別名稱等,在《人民法院組織法》條文中作出列舉,明確環境資源法院作為專門法院的一個類型,使設立環境資源專門法院的改革探索有明確的法律依據。同時,確保環境資源法院的名稱等規范有序。
 
  二是明確環境資源法院及其他專門法院的設置和批準權限,規范設置和批準程序,解決目前存在的因權限不明導致的環境資源專門法院工作已經開展但身份懸置的問題。同時,確保設置工作依法有序進行。
 
  三是結合省以下地方法院人財物統一管理的司法管理體制改革,明確環境資源法院的業務工作機制和管理機制,將環境資源專門法院的各項工作有序納入法院工作體系。
 
  四是統籌考慮司法職權配置改革的系統性、協調性,在修訂《人民法院組織法》的同時,相應開展《人民檢察院組織法》等相關法律的修訂,確保各司法機關和相關公安機關職權行使有序銜接,最大限度確保相互配合、相互制約的工作體制機制更加健全和完善。
 
  【建議明確檢察機關法律監督定位、職能、程序、保障等內容】
 
  為實現“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的目標,黨和國家對檢察機關法律監督工作提出了新要求。黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出,要完善檢察機關行使監督權的法律制度,加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督。但在新形勢下,檢察機關在法律監督中定位不清、職能范圍不全面、程序不完備、措施不足、剛性不夠等檢察職能存在的“先天不足”問題,制約了檢察工作持續深入健康發展。
 
  為此,朱玉等代表認為,隨著監察體制改革、司法體制改革、訴訟制度改革等的逐步推進和全面展開,檢察職責的內容、檢察權運行方式等都發生了重大變化,客觀上需要對其進行新的理論概括,指導司法實踐的發展。朱玉等代表建議,全國人大通過立法對檢察機關法律監督的定位、職能、平臺、途徑、保障等有關問題進行系統、完整的闡述和明確、具體的規定。
 
  朱玉等代表建議,明確檢察機關法律監督的定位。與憲法和檢察院組織法的規定相協調,對法律監督進行科學界定,明確法律監督與黨的監督、人大監督、社會團體監督的界限,明確法律監督的內容為追訴、訴訟監督、司法審查三大項;明確檢察機關法律監督職能范圍。法律監督的范圍要包括刑事公訴案件和自訴案件,還要包括民事審判、調解、執行和行政訴訟全部領域。另外,新修訂的三大訴訟法對檢察機關職權作了許多補充和完善,應當進行系統梳理,通過立法加以明確;完善法律監督的程序和措施。檢察機關開展法律監督,屬于訴訟方式的,其程序要嚴格遵照相關訴訟法的規定進行。屬于訴訟之外的其他監督方式的,如對違法行為的發現渠道和調查核實,提出檢察建議或者糾正意見等,則需要專門明確其程序和措施。
 
  為了確保對違法情況的知悉權,朱玉等代表建議,建立執法司法信息共享機制,建立訴訟當事人及有關人員對訴訟違法的投訴機制。明確規定檢察機關在辦理抗訴、申訴案件及法官瀆職案件時,可以調閱、借閱審判卷宗,解決檢察機關調卷難的問題。
 
  為了確保對違法行為的調查權,朱玉等代表建議,人民檢察院在調查違法行為時,有權要求被調查的機關和人員提供有關的文件;可以依法暫予扣留、封存能夠證明違法行為的文件、卷宗等材料;有權要求被調查的機關和人員協助調查并就相關事項涉及的問題作出解釋和說明等。
 
  朱玉等代表建議,增加監督方式。規定行政執法與刑事司法要建立有效銜接機制;明確提前介入、引導偵查等實踐中行之有效的工作機制;增加“建議更換辦案人”的監督方式;規定對公安派出所執法活動可以通過派駐檢察、巡回檢察等方式開展監督。同時,明確監察機關、偵查機關、審判機關、刑罰執行機關和行政執法機關等機關與檢察機關信息通報、案件移送、協調配合的程序和措施;明確規定法律監督對象有義務配合檢察機關開展監督,違反法律規定阻礙監督或對法律監督置之不理、繼續違法的,應承擔相應法律責任,以提升監督剛性。
 
  【建議制定核損害賠償法】
 
  核能是安全、清潔、高效的能源。發展核能,是建設清潔低碳、安全高效現代能源體系的需要,不僅符合國家的安全利益,更符合生態文明建設和綠色發展的理念。核工業是國家安全的重要基石。核能的和平利用,不僅是我國優化能源結構、保障能源安全、減少溫室氣體排放的戰略選擇,也是在和平時期保持和擁有強大核工業、核能力的重要途徑,是軍民融合的重要領域。但發展核能是一把雙刃劍,在造福人類的同時,也蘊含著潛在的風險。盡管人類一直在努力保障核電站的安全運行,最大限度地消除核電站的安全隱患,但仍然發生了1979年美國三里島核事故、1986年切爾諾貝利核事故和2011年日本福島核事故。盡管核事故發生的可能性極小,但由于核事故可能給人身、財產和環境造成嚴重損害,損害后果還可能跨越國境,是發展核能的國家必須面對的問題,也是國際社會十分關注的問題。
 
  為此,朱紀等代表在題為《關于制定核損害賠償法的建議》中指出,進入新世紀,我國核電加快發展,正在實現由核電大國向核電強國的跨越。但是,我國涉核法律體系建設還不健全,核損害賠償法律制度還不完善。目前,我國涉及核損害賠償的處理,僅通過2007年《國務院關于核事故損害賠償責任問題的批復》進行規范。由于該批復僅具有“準行政法規”的性質,不具備法律形式和法律效力的要件,沒有對訴訟時效、法院管轄等作出明確規定,無法滿足調整核損害責任法律關系、保護受害人合法權益、促進核事業健康發展的需要。為了認真貫徹習近平總書記關于“完善涉核領域法規體系十分重要,務必高度重視,加強頂層設計,搞好軍民融合,確保核事業安全有序發展”的批示精神,迫切需要加快核損害賠償立法進程;為了促進我國核電、核燃料循環產業的健康可持續發展,保障我國建設核強國戰略目標的實現,迫切需要制定核損害賠償法律制度;為了落實國家“一帶一路”倡議和核電“走出去”戰略,適應在核領域加強國際合作與交流的需要,迫切需要通過核損害賠償立法,為樹立負責任的核大國形象、更好地履行國際義務提供法律保障。
 
  朱紀等代表呼吁,制定核損害賠償法單行法。通過建立核損害賠償法律制度,免除核事故中除營運人外其他參與方的責任。同時,強化營運人的嚴格責任,強制做好賠償的財務保證,引入國家補償責任以彌補超出預期的損害部分,以最大可能保護受害人的人身、財產權利以及對環境修復的財務安排。
 
  【建議明確界定與有效規制“濫訴”】
 
  立案登記制實施后,“立案難”問題基本得到解決。與此同時,另一現象又引起廣泛關注,即以虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴、瑣碎多余的訴訟等多種形式出現的“濫用訴權”(以下簡稱“濫訴”)的問題。準確界定“濫訴”并加以規制,既是保障當事人訴權與制約惡意訴訟、無理纏訴,祛除干擾司法秩序的雜音,避免魚目混珠的有效手段,也是保證現有審判資源得到合理運用的應有之義。對“濫訴”予以明確界定并進行規制,是行政審判中亟待解決的新類型問題。
 
  張海波等代表在所提出的《關于明確界定與有效規制“濫訴”的建議》中指出,防止濫訴的制度缺失;行政案件訴訟費用規定不合理;現有司法強制措施作用發揮得不夠充分;相關行政法規仍不夠健全與完善;新聞媒體、社會輿論正面引導不夠,是造成“濫訴”現象的主要原因。
 
  為此,張海波等代表建議,在相關法律中明確界定“濫訴”;建立相應的“濫訴”懲戒制度;完善規制“濫訴”的相應程序;修改行政案件訴訟收費規定;完善政府信息公開的相關法律制度。
 
  【建議在婚姻登記條例中增設“離婚緩沖期”】
 
  婚姻家庭關系的穩定是社會穩定的基礎,也是個人幸福生活的源泉。但民政部門的數據顯示,中國離婚率已連續12年呈遞增態勢。離婚率居高不下并逐年上升已成為一種趨勢。而且,離婚人群呈現出年輕化、婚齡短的趨勢,結婚不到三年就離婚的人群中,80后的比例高達45%。2003年10月1日,新的婚姻登記條例實施,只需帶上身份證、戶口簿、結婚證、協議書,“當場予以登記,發給離婚證”。登記離婚手續全面簡化,這雖然體現了政府服務的人性化,但離婚沒有了任何緩沖和制約,隨之而來的是離婚率的逐年攀升,導致一些不該解體的家庭走到了終點。現實生活中,夫妻倆在辦理離婚時,往往出于情緒上的激動以雙方感情破裂為由提出離婚請求,辦理離婚手續的工作人員為提高工作效率,不予勸解徑直辦理,也是離婚率持續走高的重要原因之一。
 
  為此,張海波等代表在提出的《關于在婚姻登記條例中增設“離婚緩沖期”的建議》中提出,建議在登記離婚程序中設置緩沖期,具體考慮是:將《婚姻登記條例》第十三條“婚姻登記機關應當對離婚登記當事人出具的證件、證明材料進行審查并詢問相關情況。對當事人確屬自愿離婚,并已對子女撫養、財產、債務等問題達成一致意見的,應當當場予以登記,發給離婚證”的規定修改為:“婚姻登記機關應當對離婚登記當事人出具的證件、證明材料進行審查并詢問相關情況。對當事人確屬自愿離婚,并已對子女撫養、財產、債務等問題達成一致意見的,應當設置緩沖期,要求夫妻慎重考慮,有子女的家庭緩沖期設置為三個月,無子女的家庭緩沖期設置為一個月。緩沖期滿后,對符合離婚條件并仍然堅持離婚的,應當予以登記,發給離婚證。”
 
  “在離婚案件審理過程中設置‘冷靜期’,使當事人對解除婚姻關系、改變子女撫養現狀等結果進行深入考量,并通過調解、心理輔導、當事人家屬勸解等各種方式挽救婚姻家庭。”張海波等代表在建議中表達了這樣的初衷。
 
  【建議加快推進社區矯正立法】
 
  如何對被人民法院判處為管制、緩刑和裁定假釋、暫予監外執行四類情節輕微的罪犯進行監督管理、教育矯正和幫困扶助,使其融入社會,改造為新人,從而實現刑罰效果的最大化?自2011年5月1日起,由司法行政機關負責實施的社區矯正工作對此具有重大意義。作為一種刑罰的執行方式,社區矯正工作具有明顯的刑事強制性。但由于社區矯正法尚未出臺,給社區矯正工作造成許多困難。為此,尚倫生等代表提出了《關于加快推進社區矯正立法的建議》。尚倫生等代表在建議中說,雖然全國人大常委會已將社區矯正法納入立法規劃,但由于社區矯正法具有急迫性,建議全國人大常委會加快推進立法進程,讓社區矯正法早日出臺。針對社區矯正法的內容,尚倫生等代表側重提出建議:社區矯正作為國家刑罰執行體系的組成部分,社區矯正法應當授予從事社區矯正管理的干部警察身份;建立自上而下、專門、統一、健全的社區矯正刑罰執行工作機構和工作體系,明確社區矯正機構的建制、編制,合理配備專業的社區矯正警察數量,以適應刑罰執行工作需要;依法賦予社區矯正警察法定的權力,適應社區矯正工作的執行需要。
 
  【建議加強我國民間藝術知識產權立法保護】
 
  中華民族幾千年的燦爛文明,蘊育了千姿百態、種類繁復的民間藝術。景泰藍、泥人張、京劇臉譜、川劇變臉、吳橋雜技、濰坊風箏、四大刺繡……一個個耳熟能詳的名字聞名遐邇、不勝枚舉。僅就甘肅地域而言,至今仍留存著諸如慶陽剪紙、環縣皮影、保安腰刀、天水雕漆、酒泉夜光杯、西河“乞巧”等一大批清新質樸,具有濃郁地方、民族特色的民間藝術形式,有些還入選聯合國或國家級非物質文化遺產名錄。
 
  張海波等代表《關于加強我國民間藝術知識產權立法保護的建議》指出,民間藝術反映著勞動人民獨特的生活情趣,包含著豐富深刻的社會歷史信息,代表著民眾的審美理想,凝聚著創造者的聰明才智,是一種經濟和文化的雙重載體,屬于智力成果范疇。隨著市場經濟的發展和國際文化的融合與碰撞,在商業化運作與現代理念的沖擊下,民間藝術的生存發展面臨著諸如失傳、消亡、衍生品被搶注、侵權甚至被現代化不斷消解的重重危機。而我國目前建立的相對完善的知識產權制度,主要針對現代知識權利,民間藝術則很難受到現有知識產權制度的完整保護。
 
  針對民間藝術知識產權保護存在的法律法規欠缺、“地方有、國家無”“重保護、輕利用”“重局部、輕整體”的現象。張海波等代表建議,傳統民間藝術很難獲取著作權法的保護。故民間藝術的知識產權保護不能等同于著作權或商標權,而應以長遠眼光,著眼民族利益,作為一種專門性的新型的特殊的知識產權,并以國家層面較為先進、普適的立法加以規制。具體而言,體現在:建立民間藝術專門權利制度;建立民間藝術登記、披露制度,建立民間藝術數據庫;加大民間藝術知識產權侵權違法行為懲治力度;加大輿論宣傳力度,強化民間工藝行業的知識產權保護意識。薛文閱
 
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